中央准备撤销地级市,撤销省设立中央直管地级市的方案

中国现行的行政区划层级体制有其优越性,但随着时代和社会的发展也暴露出了一些问题,行政区划层级过多是其中比较突出的一个问题,我国目前实行“中央—省—地级市—县级市—乡镇—村”六级行政架构。一直以来我国的行政区划研究主要集中在“省直管县”“地级市直管乡镇”和“县级市直管村和社区”这三类减少行政层级领域,但是却没有人研究过“撤销省级,由中央直管地级市”这一方案。尽管目前各省试点的“省直管县”和浙江省县级龙港市“市直管社区”试点这两种行政区划改革作为一项政府层级改革探索,能在一定程度上弥补现有机制的不足,但仍然有很大的局限性。因此,撤销省级由中央直管地级市为中央与地方行政区划管理体制提供了一个可以尝试的突破口,这样才能更好地、更快地、完整准确地将中央精神贯彻落实到基层去。今天就来研究分析一下撤销省设立中央直管地级市的方案可行性。

中央准备撤销地级市,撤销省设立中央直管地级市的方案

图一:原有的行政区划六级层级与改革后的层级对比图

一、我国现行行政区划层级管理体制的问题

(一)中央对省级以下的间接管理权被架空。中央及其各部门对省级以下地方的管理往往受制于省级政权机构。当中央跨级进行管理,就会被视为一种对行政惯例的破坏而遭到有意或无意的抵触,而无法达到一定的预期结果。

(二)各层级均存在“经济人”的考虑。国家很多政策的出发点是相当好的,但在各层级下发的过程中,就会被增加删减条文、变更内容或附加各种条件等,在经过各层级折腾之后,国家政策在较低层级执行时,可能就与政策出台时的初衷大相径庭:即便没有大变样、大走调,也会瑕疵连连、偏颇甚多。为什么出现这种情况呢?主要是各级政权都会考虑到其层级或部门私利,出于经济人趋利性的本质特征,就会把这种利益诉求渗透到政策之中,而以“结合本地实际”之名而加以修改、变更,因此,也就出现了同一政策,在各地是五花八门、形似神异的情况。

(三)中央权威在多层级的行政管理系统的传送过程中受到损害。中国的层级系统过于繁琐,每一层级在传输中央权威时,又因其内驱力不足,而无法做到百分百的用心传输,结果每一层级都会截留、抵消部分中央权威。所以经过省、市、县、乡等多级漫长火线后,中央的权威性越来越低。

(四)级别较低的地方的发展,往往受制于中间层级的意识干预,而缺乏相对自主的权利和较为宽松开明的政策支持。像地级市以下地方,因为往往要受制于省级等政权层级的管制,而这种管制又不一定适合该地方的特殊实际情况,而往往只是上级官员想当然的一纸命令,因此在当前中国“官大压死人‘的现实情况下,各个地方的发展往往就有畏首畏尾、误打误撞之嫌,这对各地方的经济发展与社会进步无疑是非常不利的。

(五)中国众多的政权层级意味着庞大的财政支出,也伴生着官场内耗带来的效率低下。中国政府尽管进行过多次的机构改革,但个别省份还是存在日趋膨胀的现实。这中间的原因是多方面的,但其中一个很重要却很容易被忽视的原因就是中国的政权层级过多。多一个政权层级,往往就会多数万个政府编制,这样就必然意味着非常庞大的财政支出,给人民和社会带来非常沉重的负担。同时层级越多,机构越杂,官员越众,就越容易产生官场的权力斗争和内耗。这种斗争和内耗,既有同级的也有上下级的,既有机构间的也有个人间的。它更多地直接导致着公众资源的无端耗费和办事效率的极端低下。

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图二:我国建制市层级图

二、直辖市发展的启示

中国现有北京、天津、上海、重庆等四个中央直辖市。直辖市的经济与社会发展状况是有目共睹的。它们之所以能取得如此骄人的成绩,无疑是多方面的因素共同促成的。尽管这些直辖市与我们所讲的地级市还是有很大区别的,但是我们还是能从它们身上看到地级市发展的影子与希望。像上海原来就是由江苏省管辖的,是其一个地级市;而重庆则是四川省的一个地级市独立出来而成的直辖市。将这些地级市独立成为直辖市,固然有国家在战略与发展方面的深度考量,但是无论如何,它也在证明或证明了一个问题:地级市是可以由中央来进行直接管理的。而不必一定应受到省的管辖;同时,这种中央对地级市的管辖,往往比中央经由省级管辖更有效率,能使地级市获得更多发展的机会,提升地级市经济与社会腾飞的效率与速度。

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图三:中央直辖市重庆市

三、中央直管地级市的好处

(一)有利于减少政策损耗。政策在传统逐级送达机制中,往往避免了损耗,而到最终送达目的方的时候,往往已经改头换面、面目全非。特别是省级政权作为地方权力的中心时,其政策损耗的能力是非常强的,因此这种规避有利于中央精神和国家政策的及时高效传达。

(二)有利于地方的自主性。中央直管地级市,不是苛条式的管理,而是宏观政策的管理。再加上,地级市的数目较大,因此也就不可能事无巨细的一律管理而导致管理停留在细枝末节的水平上,而是应建立在充分发挥地方自主性的基础上的管理。

(三)能在不增加政府编制的情况下,提高办事效率,遏制腐败。中央直管地级市减少了政府运作的层级,简化了政府运作程序,这必将在一定程度有利于办事水平和效率的提高。同时,权力干预的减少,也为权力腐败减少了机会和可能。

(四)权力重心的下移,有利于进一步巩固反腐败成果。我国的反腐败工作取得了举世瞩目的成就,需要进一步巩固和拓展。而政治与行政的核心是权力,核心的瓶颈是权力的着力点问题,也就是权力是上行还是下移的问题。上行意味着权力的集中及权力腐败的伴生;权力的下移,则意味着权力的活力和民主机制的兴盛。不同的生态,昭示着不同的结果和局面。中央直管地级市有利于权力重心的下移,这对中国来讲无疑是一个可以也值得接受的策略。

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图四:中央直辖市重庆市

四、中央直管地级市的可行性问题

任何的改革都不可能是一蹴而就的,它必然经过漫长的发展过程。同样,中央直管地级市的改革也绝非轻易就能完全实现的。我们这里讲的可行性,更多是侧重于其趋势的可能性以及其现实要素的大体完备性。我们认为,中央直管地级市是具有可行性的,主要具有以下几个方面的思考:

一是中国直辖市的实践和省直管地级市的试行,说明了中国的现实政治环境下,还是有打破现有层级管理体制藩篱的可能和机会的,也是一种创新性的行政区划改革的尝试。

二是中国社会与人民对省级和地级政权的需要更完善,也必须考虑在省级和地级做某种程度的尝试与改变:否则,可能就会面临更多的危机,积淀更多的矛盾。而像中央直管地级市的尝试,是以尊重现有省级和地级权力不受影响的前提下进行的,因此,应该有很大的吸引力和现实可接受性。

三是中央总体政策的正确性是可行性的前提。客观的讲,中国社会的问题更多的是出自地方,即中央以下的省级、地级、县级的权力拥有者是社会的问题源头。总体上,中央政权的立场是与时代发展和社会进步相吻合的,因此中央直管地级市是以贯彻落实中央政策为前提的。如果没有这个前提条件作为支撑,那么要想使中央直管地级市发挥比现行体制更大的作用,那无疑是很难的。

四是地方的主动性是社会发展的真正内驱力。权力中心的下移,是为了让地级市及县乡有更多的实质性权力;有了权力,才不会被外来权力的苛条戒律所束缚,也就能拥有更多的主动性和积极性。中央直管地级市改革精髓其实就是充分发挥地方的积极性和主动性,在地方享有较高程度自治权的同时,促进地方经济社会的快速发展,从而使整个国家步入一个高速发展的快车道。

五是地方对权力的监督是中央直管地级市可行的重要保障。地级市及以下层级有更多实权的同时,应相应加大对权力的监督,严格预防腐败的产生。地方应充分发挥监督机构的作用,加大对权力的监督和制衡,同时,应充分保障基层权利的实现,通过多种渠道和途径,充分调动和保护其对政府和权力的批评权、监督权、检举权等民主权利的行使,只有民众的广泛参与,才难有权力腐败的滋生之地,也才会有政府效率的逐步提升。

中央准备撤销地级市,撤销省设立中央直管地级市的方案

图五:中西部六大城市都可以试点中央直辖市模式

五、中央直管地级市的具体操作

(一)中央直管地级市的功能划分

中央:中央主要发挥宏观政策领导作用,负责政策的宏观性、战略性、总体性、方向性、大局性的把握。

各部委:据战略据侧的总体精神,制定初具可执行性的一定政策方案,并根据政策内容及属性确定下发单位为省还是地级市,相应下发。

省(自治区):主要承担协调、辅助的功能,核心权力和功能将不再履行,如经济、文化、教育等主要功能和权力将下放到地级市,而其主要承担各市的协调功能,以及各市无力承担的功能,如统一战线、国防军事等。

地级市:除原有功能外,还应接受中央和省下放的功能和权限。在本市的经济、文化与社会发展中应充分发挥最主导、最核心的作用。所有职能和权利都应有很大程度的强化与独立性。同时,人民监督的功能应发挥实质性的作用,以制约权力的膨胀。

县:县作为国家权力的第二个“次中心”,各方面的权力都会有所强化,其权力基本遵循地级市的权力范式,有更多的自主性和适应性。

乡(镇):接受市、县的领导,但是相对于以往,由于直系领导区位上更接近自身,对乡镇情况更为了解,因此,其市、县相对独立的领导,可以更切合乡镇的实际情况和水平,更具有针对性和灵活性,在政策落实上,可以有更多的互动和反馈,而少了许多的僵化与刻板。

独立系统:主要是廉政系统、财税系统、国安武警系统、司法系统等;这几大系统均与地方相剥离,直接隶属于中央,不存在层级节制管理,而是各层级地位相等,直接听命于中央,对中央负责,根据中央指令完成相应专司职能。

(二)中央直管地级市的机构设置:

要真正做到中央直管地级市,就必然有相应的机构设置,才能有效地完成相应的功能和使命。中央直管地级市的机构设置,主要分为三类:第一类是传统的层级官僚系统,第二类是不受地方影响的独立系统,第三类就是归口联络机构。

第一类传统的层级官僚系统,基本就是沿用目前正在发挥作用的科层体系。只不过是省级机构系统应弱化,中央尤其是地级市、县等设置与功能要强化。

第二类系统是不受地方影响的独立系统,这其中又分为两种:第一种受中央领导但系统内部仍层级节制的独立系统;第二种是受中央直接领导而只对中央负责的点对点的独立系统。第一种系统主要是为了承担地方无力承担的专业性职能,如地震监测、地址勘探等职能系统:第二种独立系统,则是为了保障吏治清廉、公共安全、国家收入等关涉到中央权威和国家政权存续的关键职能顺利行使而形成的,如廉政反腐系统、财税系统、司法系统、国安武警系统等,这些系统在中央、省、市、县、乡都有设置,只是它们并非受层级节制,而是直接接受中央的领导,对中央负责,这也将是中央直管地级市改革中最有特色的一个变革环节。

第三类系统是归口联络机构,主要在设置于中央各部委下面以及各市、县政权里面,负责上下层级、层级系统与独立系统的协调对接。为了确保中央直管地级市不出现机构膨胀,最好是从省级机构和人员中进行合理分流而组成。

(三)中央直管地级市时间规程表:

第一个五年:试点,每个省选择三到五个地级市。比如广东省可以选址广州市、深圳市、东莞市、佛山市、珠海市、汕头市,江苏省可选择南京市、苏州市、无锡市、南通市、徐州市,山东省可选择青岛市、济南市、烟台市,浙江省可选择杭州市、宁波市、温州市,福建省可选择厦门市、福州市、泉州市,河北省可选择石家庄市、唐山市、邯郸市,辽宁省可选择沈阳市、大连市,吉林省可选择长春市、吉林市,黑龙省可选择哈尔滨市、大庆市、齐齐哈尔市,内蒙古自治区可选择呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市,山西省可选择太原市、大同市,河南省可选择郑州市、洛阳市、南阳市,湖北省可选择武汉市、襄阳市、宜昌市,安徽省可选择合肥市、芜湖市,江西省可选择南昌市、赣州市、九江市,湖南省可选择长沙市、岳阳市、衡阳市,贵州省可选择贵阳市、遵义市,广西自治区可选择南宁市、柳州市、桂林市,云南省可选择昆明市、曲靖市,四川省可选择成都市、绵阳市、南充市、宜宾市,陕西省可选择西安市、宝鸡市、榆林市,宁夏自治区可选择银川市、石嘴山市,甘肃省可选择兰州市、天水市、酒嘉(酒泉市、嘉峪关市),青海省可选择西宁市、海东市,西藏自治区可选择拉萨市、日喀则市,新疆自治区可选择乌鲁木齐市、库尔勒市、喀什市、伊宁市,新疆兵团可选择石河子市、阿拉尔市,海南省可选择海口市、三亚市、三沙市。

第二个五年:机构规划基本成型。

第三个五年:强化中央和地级市的权利和职能,但省级政权可继续发挥作用

第四个五年:淡化省级政权的功能与权力,但基本机构设置大体保持。

第五个五年:中央和地级市对接管理渐趋成熟,省级机构精简消弱。

第六个五年:省级机构除必须的功能机构外,全部裁减;同时,独立系统正式发挥作用。

第七个五年:中央直管地级市在磨合中基本步入正轨。

中央直管地级市相对于现有政权层级管理体制而言,无疑是一种挑战:从构想到完全付诸实施无疑需要很长时间,并且不会是一帆风顺的;但是,它作为一个充分符合时代发展趋势的制度创新,必定会极大地推动中国社会的向前发展与进步,在这一点上应该具有里程碑式的意义。

中央准备撤销地级市,撤销省设立中央直管地级市的方案

图六:成都市可以首批试点中央直辖市模式

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