在一些地方，滥发红头文件的乱象已屡见不鲜。湖南双峰县竟然出现以红头文件的形式，为一个犯罪嫌疑人请求“取保候审”的闹剧。 （东方IC/图）
“基层如何领会中央意图？还得一级一级下发通知。”
上至中央领导下至基层街道干部，阅读和批示红头文件不仅是一项日常重要工作，更是一个干部的“政治权利”。
“有时上面要求做的事情，下面未必会认真。通常情况下，地方和基层会根据自身的利益偏好，选择性地执行中央政策。”
“国务院决不发空头文件，所有政策措施必须不折不扣落实到位。”在2014年5月30日召开的国务院常务会议上，总理李克强态度坚决地强调政策落实的重要性。
在党政体系中，李克强所说的“文件”主要指“红头文件”。按中国人民大学教授毛寿龙的定义，“红头文件”指的是“我国除了法律、法规、规章以及法律性的文件以外的规范性文件，是针对特定的组织给出相应的通知或者规范性的要求，是仅次于法律、法规、规章的政府文件。”
从形式上看，红头文件具有鲜红的文头以及盖着红印章的文尾。严肃、权威、庄重、规范是红头文件最重要的特征。自中国共产党成立以来，文件就是其组织、管理、运作的核心方式之一。
无论是战争年代还是社会主义建设时期，文件始终是贯穿中国体制运行的最基本工具之一。作为当下治国理政的主要手段，一份“红头文件”的起草、传达、落实过程，更是理解中国政治的绝好切口。
“一级一级发通知”
通常而言，发布一份红头文件的决定权在领导手里。山东省一位街道办办公室副主任如此描述一份红头文件的起草过程：
“先开领导班子会议，比如街道为迎接‘七一’要搞个庆祝活动，各科室和社区都要出节目，需要起草一个文件。班子会议决定这个事交给一个分管领导负责，如副书记；他再找负责党建的科室起草。科室起草完后再交给副书记签字，然后再交给主要领导签字，就可以出文件了。”
红头文件的起草过程并没有看上去简单，通常都要一周时间。起草时，负责科室既要严格贯彻上级意图，又要把本单位领导的思路写进去。其中遣词造句又要特别讲究，比如对下级机构完成任务的方法、手段、时间都要做出明确规定，起草人员都要与主管领导反复沟通修改。
早在1990年，习近平就在《秘书工作的风范》文章中强调，“办公室起草的文件，并不要求文字要多优美，但一定要严谨，这要求决不过分，因为这直接关系到工作决策问题。”
红头文件都有文号，从年初第一份开始依次排序，比如北京市朝阳区发布的文件，就是京朝××号。红头文件通常由党政机构办公室下发，每下发一份红头文件，办公室都要对红头文件的电子版和纸质版留底存档。
对于来自上级单位的红头文件，办公室人员收到之后要做一系列登记：来文单位，文件字号，题目是什么，送给了谁，哪天接到的，什么时候送出的。“有时候上级文件来了，领导要召集大家开个会，把文件念给大家听。”一位曾在某省会市政府秘书部门工作的人士解释：这个过程叫“传达文件”，“念文件要忠实原稿，不能随便加话。”
传达文件并非一定要经过会议，但是会议的不可替代性在于，它提供了政治参与的在场感。清华大学政治学系教授景跃进曾访谈过一位老干部，“他说刚解放时，条件差，文件是油印的，纸张也是薄薄的，而且文件的印制数量有限，因此开会作记录是必要的动作。回去后，要传达上级的会议精神，所以无论是念文件的，还是作记录的，都需要全神贯注，否则信息在传递过程中会出现偏差。”
如今社会经济迅速发展，红头文件不但印制得漂亮，在一些重要会议场合，与会者往往人人手中都有一份。
由于出台和下发一份红头文件非常麻烦，文件起草者并不愿意发文，但一些领导却爱用文件推动工作。人社部一位官员透露，“领导推动的文件稍多一些，要是中央领导批示，就得赶紧做。”一位地方的区人社局副局长也说：“自己单位发文的情况很少，不过，关于人事任免一定要发文。”
按照惯例，当上级出台一份红头文件时，下级必须做出必要回应。“怎么样体现呢？第一是成立领导小组，第二就是再出个文件来贯彻落实。”一位省直机关干部坦言：“它是一个象征。”
2012年12月中共中央颁布“八项规定”，其中提到“中央政治局全体同志要精简文件简报，切实改进文风，没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发。”
“基层如何领会中央意图？还得一级一级下发通知。”上述山东街道干部说。
文件落实取决于领导意志
中国现行体制下，政府下属机构的人事、财政往往由所属地区党委和政府管辖，业务则由更高一级相应部门负责指导。日常工作中，它会收到两方面红头文件。
以浙江省宁波市下辖某县级市残联为例，上半年残联要响应自上而下的党的群众路线教育实践活动，在各种红头文件统领下，召开动员会、总结会、座谈会等等，一个环节也不能少；另一方面，今年3月份，全市范围内给聋哑人士安装助听器活动也有上级红头文件明确规定，残联也必须督促各乡镇统计。
“今年我们很重视党的群众路线教育实践活动，文件已经下了好几个了。”上述残联一位工作人员透露，“先下一个总的实施方案，再根据里边的要求搞些有特点的活动，再拟文件。”
文件下发之后重在落实。2011年，时任国家副主席习近平在中央党校春季学期开学典礼上的讲话——《关键在于落实》中，还引用了一副对联：上联是“你开会我开会大家都开会”，下联是“你发文我发文大家都发文”，横批是“谁来落实”。
李克强为总理的新一届政府也深知抓落实的重要性。2014年6月6日，国务院发出通知，部署对稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况开展全面督察。这是新一届政府成立以来，国务院对所作决策部署和出台政策措施落实情况开展的第一次全面督察。
中国的红头文件本身存在等级，上至中共中央、国务院，往下则有省级党委、政府，最下端乡镇和街道也有权发文。即便存在严密的等级关系，但并不意味着上级精神总能得到有效贯彻。“有时上面要求做的事情，下面未必会认真。通常情况下，地方和基层会根据自身的利益偏好，选择性地执行中央政策。”清华大学政治学系教授景跃进在一篇文章中认为：所谓“上有政策，下有对策”，在不少情况下，发个文件应付便是对策的一种。
“简单发文肯定不行。”上述区人社局副局长举例说，“比如关于农民参与社保，哪些人能进，哪些人不能进，政策很复杂，基层不一定搞得清。我们不仅要发文，分管区长还要挨个街道做工作。”
一些简单工作则很好落实，“比如纪委要搞个调研活动，出一篇调研文章，时间节点给你，你就按时给它好了。”上述浙江残联人士说，红头文件往往会规定地很详细，会给你列出参考题目，也会提供发送文件的地址。“如果到时间没有提交，对方会来电话催，反正时间长了大家都熟悉，沟通很方便。”
红头文件的落实效果，更主要在于领导的意志。通常情况下，一个机构的办公室在收到上级红头文件时，会在文件正面附加一张纸，按照职务排名将该单位的主要领导排列其上，再由该单位主要领导和主管领导分别批示。
上至中央领导下至基层街道干部，阅读和批示红头文件不仅是一项日常重要工作，更是一个干部的“政治权利”。上述区人社局副局长透露：“我们这里副处以上的领导才能看到。”
“区委书记、区长批示过的文件，我们肯定重视。”这位副局长说，“有些文件没有领导批示，一是因为跟我们部门没关系，二是说明文件内容不重要。”
红头文件有特定的运行逻辑，执行过程中效力会发生变化。清华大学政治学系主任张小劲告诉南方周末记者：“所以才出现一种俗语，叫做‘章子不如条子，条子不如面子，面子不如位子’，谁官大谁说了算。”
红头文件就是依据
清华大学教授张小劲一直觉得文件是观察和理解中国政治的一个好角度。2014年上半年，由他牵头的《政治文件与文件政治》课题在清华政治学系立项。他发现，“政治文件是中国改革开放进程得以持续发展的关键。由于制度的阻碍和桎梏，突破已经固定化为法律法规的陈旧制度和习惯作法的改革，几乎全部是由特定的政治文件启动的。”
例如1981年6月27日，中共十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，从根本上纠正了左和右的错误倾向，把全党和全国人民的思想统一到三中全会路线上来。2013年最为重要的文件是十八届三中全会的公报和决定，中共中央做出关于全面深化改革的重大战略部署。
无论红头文件能否严格落实，终归对下级具有一定约束力。一把手要对红头文件的落实负总责，他年终成绩也会以红头文件作为考核基准。华东某省法制办工作人员举例说：假设一个地方法制办主任是儿子，他的老爸是市委和市政府，年终考核时省法制办——也就是老师要给儿子打分，“虽然儿子由老爸负责，如果老师打分很低，儿子的日子也不好过。”
对于发放红头文件的必要性，绝大部分接受南方周末记者采访的党政干部认为，红头文件就是依据，下面办事有依据，上面检查也有依据。“用红头文件的好处是正式，”原国家统计局副局长贺铿告诉南方周末记者，“你不可以说没有听清楚，或者没有懂领导什么意思。”
“一是规范，二是有操作性。”上述省法制办工作人员说，比如全省开展依法行政考核活动，如果不下发明确规定，基层会搞得千奇百怪，“很多县区的人都不知道什么是依法行政。不用红头文件，用什么来推进工作？”
更重要的是，财政归于地方政府管辖的职能机构，红头文件是他们要资金、要政策的重要凭证。“出了问题也好查，什么责任一目了然。”一位基层干部感慨道，“我们跟下面都建了QQ群，有什么事一个QQ对方就知道了，但是他们还是要红头文件，没有红头，不灵。”
中央八项规定之下，红头文件虽有总体减少之势，但平头百姓讨论一件事是否可行，依然先问“红头文件”怎么说。文件一旦加了“红头”，便有了不容置疑的权威与合法性。山西一位副镇长就一肚子牢骚：以往镇里不太需要起草文件，只要拿着县里文件去村里读，现在规定工作必须有痕迹，要写文件。红头文件现在村里到处都是。
近些年来，红头文件引发的乱象已屡见不鲜。2011年，一份由黑龙江省直属机关工会工作委员会下发的红头文件，要求各省直机关职工“本着自愿的原则”，按省级领导干部400元，厅级干部300元，处级干部200元，处级以下职工100元的标准进行捐款。据《中国青年报》报道，2014年4月，湖南省双峰县委、县政府以红头文件的形式，“请求”将涉嫌收购25根象牙的犯罪嫌疑人李定胜取保候审，理由是“如果不放人，会影响企业发展”。
红头文件如此繁多且遍及社会生活各个层面。清华大学教授景跃进认为，文件在中国政治中享有象征和行政两个维度的权威。“文件是要通过大家讨论、反复修改形成的，所以最后文件要综合方方面面的利益。”景跃进在他《中国的文件政治》一文中说，“在这个意义上，文件制定的过程是政治领导合法化的过程，也是权威的自我合法化过程。”
有时候，红头文件还是身份认证的可靠凭证。2013年，上述区人社局副局长去华南某政府机构调研大学生创业情况。临行前，他用普通A4纸打印了一个情况说明，里面包括“什么人、什么时间，去办什么事”。他把这个A4纸传真到深圳，很快收到一位老大姐打来的电话。老大姐认为传真很不正规。
“你应该发我一个红头文件，严肃一点。”她在电话里说。
